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Ⅲ. 북한의 평화협정과 종전선언 요구

1. 판문점 선언 이전: 평화협정 체결 요구

6.25전쟁은 1953년 7월 27일 유엔군사령관과 북한 및 중국 군사령관이 서명한 정전협정(armistice agreement)에 의하여 중단되었다. 이것은 군사작전의 중지에만 국한되었기 때문에 그 협정의 제4조 “쌍방 관계 정부들에의 건의”에서“3개월 내에” “정치회담을 소집”하여 “한국으로부터의 모든 외국 군대의 철거 및 한국 문제의 평화적 해결 문제를 협의할 것”할 것을 건의하도록 명시해 두었다. 그러나 이러한 건의는 이후에 구현되지 못하였고, 따라서 오늘날까지 남북한은 정전협정에 근거한 국경선을 유지하면서 평화상태를 유지하고 있다.

북한은 1970년대에 이르러 평화협정 체결을 주장하기 시작하였다. 1972년 남북한은 ‘7․4 공동성명’을 통하여 “자주․평화․민족대단결”이라는 통일의 3대원칙에 합의하고, 이를 구현하기 위하여 ‘남북조절위원회’를 구성하였는데, 그의 2차 회의에서 북한은 평화협정을 토론할 것을 요구하였다.

이것을 남한이 수용하지 않자 북한은 1973년 6월 23일 위 공동성명의 이행 차원에서 양측이 그 동안 협의한 바를 별도로 발표하는 기회에 평화협정에 관한 내용을 발표하였다. 남한이 발표한 “평화통일선언”에는 평화협정이라는 말이 없음에도 북한은 몇 시간 뒤에 발표한 “조국통일 5대 강령”에 제1의 강령으로서 “남북 간 군사적 대치상태의 해소와 긴장상태 완화”를 위한 방안으로 평화협정을 포함시키고 있다(정태욱 2016, 256).

최초에 북한이 요구한 바는 남북한 간에 평화협정을 체결하는 것이었다. 그러나 1973년 12월 경 김일성은 미국과 북한이 체결하는 것으로 변경하였고, 1974년 3월 25일 북한 최고인민회의에서 이를 공식적으로 인정하였으며, 이후부터 이것이 북한의 정책으로 확정되었다.

당시 북한은 평화협정에 포함되어야할 사항으로 북미 상호 불가침 조약, 한반도에 대한 군수물자 반입 중단, 남측의 대북 전쟁도발 방지 보증, 한반도 문제에 대한 내정간섭 중단, 연합사 해체 및 모든 외국군 철수 등을 제시하기도 했다(정태욱 2016, 257). 그러나 미국과 남한이 이에 관심을 보이지 않음에 따라 평화협정은 북한이 일방적으로 요구하는 사항으로만 지속되어 왔다.

북한은 평화협정의 체결과 관련하여 상당한 일관성을 보여 왔다. 미국과의 관계개선이 논의될 때마다 빠뜨리지 않고 미국과의 평화협정 체결을 요구하였기 때문이다.

예를 들면, 2000년 10월 북한의 제2인자인 조명록이 미국을 방문하여 클린턴 대통령을 예방한 후 북미 정상회담의 개최에 합의하였는데, 그 공동성명을 보면 “1953년의 정전협정을 항구적인 평화협정으로 교체함으로써 한반도에서의 긴장을 완화시키고 한국전쟁을 공식 종식시키는 데서 4자회담을 포함하여 다양한 방도들이 있다는 데 대하여 견해를 같이하였다”(the two sides agreed there are a variety of available means, including Four Party talks, to reduce tension on the Korean Peninsula and formally end the Korean War by replacing the 1953 Armistice Agreement with permanent peace arrangements)는 사항이 포함되어 있다(State Department 2000).

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2005년 자신이 추진해오던 핵프로그램과 핵무기를 모두 포기하겠다고 약속한 “9.19공동성명”에서도 북한은 “직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 영구적 평화체제에 관한 협상을 가질 것이다.”라는 내용은 포함시켰다.

북한이 추진해온 정전협정 무실화(無實化)도 평화협정 체결 노력과 관련이 있을 수 있다. 정전협정이 무실화되면 새로운 평화협정을 맺을 수밖에 없기 때문이다. 이를 위하여 북한은 먼저 유엔군사령부 해체를 추진하였는데, 비록 한미 양국의 반대 결의안도 제출되어 동시에 통과됨으로써 성공하지는 못했으나, 이로 인하여 한미연합사령부(CFC: ROK-US Combined Forces Command)가 창설되었듯이 한미 양국에게 상당한 위기의식을 갖도록 한 것은 사실이다.

북한은 1990년대 초부터 정전협정 상의 중립국 감독위원회로부터 체코대표단과 폴란드대표단을 철수시킴으로써 정전협정의 중요 기구 중 하나인 중립국 감독위원회를 사실상 무력화시켰다. 또한 1991년 3월 군사정전위원회의 유엔군사령부측 수석대표가 한국군 소장으로 임명되자 북한은 정전협정의 핵심기구인 군사정전위원회 자체를 인정하지 않기 시작하였고, 1991년 5월에는 군사정전위원회를 대체할 기구로 조선인민군 판문점 대표부를 설치한 뒤 미북 장성급회담을 열 것을 주장하였으며, 결국 유엔군사령부 이를 수용하여 “장성급 회담”이라는 기구 명칭으로 지금도 가끔 활용되고 있다. 1996년 4월 북한은 조선인민군 판문점 대표부 명의로 군사분계선과 비무장지대 유지, 관리의무 포기를 선언하기도 했다(이수석 2013, 40).

김정은 등장 이후 북한은 평화협정 체결을 더욱 적극적으로 추진해 왔다. 2012년 7월 12일 제19차 아세안지역포럼 연설에서 북한의 박의춘 외무상이 정전협정을 평화협정으로 바꿀 것을 강조하였고, 같은 해 7월 25일에도 북한 외무성 대변인은 미국에게 평화협정 체결을 직접 요구하였다. 2013년 1월 14일 북한 외무성은 유엔군사령부 해체와 평화협정을 연계하는 비망록을 발표하였고, 2015년 10월 1일 북한의 리수용 외무상도 유엔총회에서의 연설을 통하여 “미국이 정전협정을 평화협정으로 바꾸는데 동의해 나선다면 공화국 정부는 조선반도에서 전쟁과 충돌을 방지하기 위한 건설적인 대화를 할 용의가 있다.”는 내용을 밝히기도 하였다(윤정원·나영주 2015, 141-147). 북한은 평화협정 체결이 그들의 대남전략과 안보에 긴요하다고 판단하여 집요하면서도 지속적으로 요구해온 셈이다.

2. 판문점 선언 이후: 평화협정과 종전선언의 동시 요구

북한은 2013년 제3차 핵실험으로 핵무기를 개발한 이후 2016년과 2017년 추가적인 핵실험과 다양한 미사일 시험발사를 통하여 수소폭탄을 개발하는데 성공하였다. 또한 북한은 2017년 11월 29일 대륙간탄도탄(ICBM: Intercontinental Ballistic Missile)급의 장거리 미사일 시험발사에 까지 성공하였고, 그 직후 “국가 핵무력 완성의 역사적 대업이 실현됐다”고 선언하였다(조의준․김진명 2017, A1).

이에 문재인 정부는 대화와 협력을 통하여 북한의 핵무기를 폐기시키는 방법밖에 없다는 판단을 바탕으로 북한과의 접촉을 시작하였고, 2018년 2월 평창올림픽에 북한팀이 참가하도록 초청하였으며, 김여정 등 고위인사를 포함한 북측 선수단의 참가에 대한 답례로 정의용 실장이 북한을 방문하였다. 정의용 실장은 북한에게 김정은 위원장을 방문한 후 남북 정상회담과 비핵화에 관한 북한의 긍정적인 의도를 전달받았고, 2018년 3월 6일 이를 발표하였다. 또한 3월 8일에는 미국을 방문하여 트럼프 대통령에게 북한의 미북 정상회담 의도를 전달하여 승낙을 받았고, 이로써 북한의 비핵화를 둘러싼 협상이 가속적으로 진행되기 시작하였다.

남북 정상은 2018년 4월 27일 남북 판문점에서 회담을 가진 후 발표한 선언문에서 “완전한 비핵화를 통해 핵없는 한반도를 실현한다는 공동의 목표를 확인”한 후 “정전협정체결 65주년이 되는 올해에 종전은 선언하고, 정전협정을 평화협정으로 전환하며 항구적이고 공고한 평화체제 구축을 위한 남․북․미 3자 또는 남․북․미․중 4자회담 개최를 적극 추진해 나가기로 하였다.”고 합의하였다. 이로써 종전선언이 한반도 비핵화와 평화정착에 중요한 조치로 강조 및 추진되기 시작한 것이다.

2018년 6월 12일 싱가포르에서 개최된 미북 정상회담에서도 트럼프 대통령과 김정은 위원장은 “한반도의 지속․안정적 평화체제 구축에 노력한다.”는데 합의하였다. 이 문귀에는 종전선언이 명시되어 있지 않으나, 2018년 7월 6일-7일 폼페이오 국무장관이 방북하였을 때 북한이 종전선언 문제를 집중적으로 요구한 것으로 봐서(이하원․안준용 2018, A1), ‘평화체제’라는 용어에 종전선언이 포함되었다고 추정할 수 있다. 싱가포르 회담에서 트럼프 대통령이 김정은 위원장에게 구두로 종전선언에 서명하겠다고 약속했었다는 보도도 있었다(강건택․김연숙 2018).

종전선언은 북한이 먼저 제기한 것은 아니다. 서론에서도 언급하였지만, 2006년 11월 하노이에서 열린 한미 정상회담에서 당시 미국의 부시(아들) 대통령이 북한이 핵 프로그램을 폐기할 경우 “한국전쟁의 종결을 선언할 수 있을 것”이라고 말하였고, 이에 따라 한국 내에서 이에 관한 토의가 일부 진행되었다.

그런데, 이번 판문점 선언 후에는 북한이 적극적으로 종전선언 채택을 주장하고 있고, 비핵화를 위한 필요조건으로 인식하는 것으로 비춰지고 있어서 그 의도에 대한 다양한 해석이 제기되고 있는 것이다. 최근에는 다소 잠잠하지만, 북한은 2018년 8월까지도 종전선언 체결의 필요성을 적극적으로 강조하였다.

예를 들면, 2018년 8월 21자 북한 노동신문은 판문점 선언 이행을 위하여 종전선언의 채택을 미룰 수 없다고 강조하였고, 8월 17일 노동신문 논평에서는 남한 국민과 해외동포들에게 종전선언 채택 투쟁에 적극 나설 것을 독려한 바 있다(유동열 2018, 14).

북한이 종전선언을 적극적으로 추진하자 이번에는 미국이 신중한 태도를 보이기 시작하였다. 어떤 숨겨진 의도가 있다고 판단하였을 가능성이 높다. 그래서 미국은 북한이 비핵화를 위한 결정적인 조치를 먼저 시행하지 않을 경우 종전선언에 합의하기는 어렵다는 태도를 보였고, 이것은 북한의 불만을 자극하였다.

2018년 10월 2일 북한 조선중앙통신은 “종전은 누가 누구에게 주는 선사품이 아니다”라는 제목의 논평을 통하여 종전선언은 비핵화의 대가가 될 수도 없고, 북한은 종전선언에 연연하지 않는다는 입장을 발표하기도 했다(조준형 2018). 그 이후에 북한은 종전선언을 더 이상 강조하지 않은 상태이고, 한국 정부도 조용한 태도를 보이고 있다. 

3. 북한의 의도 분석

냉전시대에는 핵무기의 사용에 관한 선언 자체가 전략적 효과를 갖는 것으로 인식되어 선언정책(declaratory policy)이라는 용어도 발생하였듯이(Gompert, et al. 1995), 국가의 경우 외부적으로 발표할 때는 실제와 다르게 발표하기도 한다. “선전선동”이라는 말을 즐겨 사용하듯이 공산주의 국가들의 경우 선언정책과 실제정책의 차이가 더욱 큰 경향을 보이기 때문에 북한이 종전선언을 요구하는 의도를 정확하게 파악하기는 어렵다.

북한이 주장한 대로 미국과의 신뢰를 확인하기 위한 노력일 수 있고, 다른 숨겨진 의도가 존재할 수도 있다. 악의일 수도 있고, 선의일 수도 있으며, 북한 내부사정의 산물일 수도 있다. 다시 말하면, 북한이 종전선언을 추진하는 근본 목적이 미국으로부터의 안전보장을 받으려고 하는 것인지, 아니면 전 한반도 공산화를 위한 대남적화를 위한 것인지는 누구도 단정할 수 없다. 종전선언이 대남전략과 연결된 수단의 하나로 추진되는 것이 아니라 한반도의 평화정착이라는 순수한 의도의 산물일 개연성도 전혀 존재하지 않는다고 볼 수는 없다.

종전선언을 강조하는 북한의 진정한 의도를 분석하기 위해서는 북한의 대남전략부터 탐색해볼 필요가 있는데, 6.25전쟁의 경험을 볼 때 전통적인 시각은 북한의 대남전략의 목표는 북한식 체제에 의한 한반도 통일이고, 불가피할 경우 무력 사용도 불사한다는 것이다.

그러나 북한의 경제력이 한계를 보이면서 최근 한국 내에서는 북한이라는 체제의 생존이 당=국가=군대의 실질적인 목표라는 인식이 적지 않다(박영민 2018, 31-59; 정성윤 외 2017, 77-103). 이러한 연장선 상에서 북한이 종전선언을 추진하는 의도는 외부에 대한 그들의 불안을 최소화하기 위한 순수한 것으로 보는 것이다. 그리고 이와 같이 인식하기 때문에 한국 정부와 상당수의 북한 전문가들은 가급적이면 북한의 종전선언 요구를 수용한다는 입장을 유지하고 있다. 

그러나 북한이 ‘전 한반도 공산화 통일’이라는 목표를 공식적으로는 포기한 증거가 없는 것도 사실이다. 북한을 연구하는 상당수의 학자들도 위 목표는 지금까지 불변이고(이윤식 2013, 213; 김강녕 2015, 4), 이를 위하여 북한은 “민족해방 민주주의 남조선 혁명전략 실현”에 매진하고 있다고 분석하고 있다(김진하 2017, 308).

그렇다면 북한이 종전선언을 추구하는 것도 전 한반도 공산화 통일전략의 일환일 가능성이 높다. 북한이 내면적으로도 한반도의 진정한 평화정착과 한민족의 공영을 희구하고, 그 일환으로 평화협정이나 종전선언을 추진할 개연성도 배제할 수는 없지만, 6.25전쟁, 그 이후의 지속적인 도발, 핵무기 개발, 병영국가와 유사한 체제의 지속유지, 주민들에 대한 억압과 인권보장 노력 미흡 등을 감안할 때 선의에 의한 추진으로 단정하기에는 너무나 반대되는 증가가 많은 것은 사실이다.

종전선언이 합의되어 발표되었을 경우 발생할 수 있는 효과를 예상해보면 북한이 대남전략 차원에서 종전선언을 추진하고 있을 개연성이 높음을 알 수 있다. 우선, 6.25전쟁이 종결되었다고 관련국가들이 선언하게 되면 그것 때문에 창설된 유엔군사령부는 해체의 길을 걸을 가능성이 높다. 유엔군사령부는 6.25전쟁으로 인하여 설치되었기 때문이다.

실제로 북한은 정전협정을 평화협정으로 전환할 것을 주장하면서 줄곧 유엔군사령부 해체를 요구해왔다(노동영 2017, 64). 한국이나 미국의 입장에서는 종전선언이나 평화협정이 체결되었다고 하여 유엔군사령부를 반드시 해체할 필요는 없다고 판단할 수 있지만(노동영 2017, 65), 명분이 중요한 국제사회에서는 6.25전쟁의 종전이 선언될 경우 유엔군사령부 해체의 설득력이 높을 수밖에 없다.

이미 북한은 6.25전쟁이 사실상 종료되었다면서 1975년 유엔군사령부 해체를 요구하여 유엔총회에서 결의안을 통과시키기도 하였다. 1975년 제30차 유엔 총회에서는 결의안 제3390호의 A와 B가 동시에 통과되었는데, 북한이 제출한 결의안 A는 유엔군사령부 해체와 주한미군의 철수를 권유하고 있고, 미국이 제출한 결의한 B는 정전체제 유지를 위한 대안이 마련되어야 유엔군사령부 해체가 가능하다는 내용이었다(정태욱 2016, 254).

당시 미국이 제출한 결의안 B도 시기에 관하여 문제를 제기한 것으로서 평화협정이 체결되면 유엔군사령부가 해체되어야 한다는 논리는 수용한 것이었다. 그리고 이와 같이 유엔군사령부가 해체되면 그의 주축을 이루는 주한미군의 주둔 명분도 약해지지 않을 수 없다. 주한미군도 실제로는 6.25전쟁으로 인하여 파견된 것이 때문이다. 주한미군의 경우 당연히 한미상호방위조약에 따라 계속 주둔할 수 있지만, 6.25전쟁의 종료가 선언되었을 경우 그 역할과 활동영역이 제한을 받지 않을 수는 없다. 

이 외에도 북한이 종전선언을 주장하는 의도는 다양하게 추정해볼 수 있다. 예를 들면, 북한은 미국과의 협상에서 주도권을 장악하고자 하는 의도로 종전선언을 추진할 수 있다. 전쟁을 종결한다는 것은 바람직한 사항이라서 국제사회의 지지를 받기가 쉽고, 미국이 계속 거부한다면 국제사회는 북한을 전쟁을 종결하여 평화를 증진하려는 세력으로, 미국은 그 반대로 인식될 것이며, 그렇게 되면 미국과의 협상과정에서 북한의 공세와 미국의 수세 국면이 전개될 것이기 때문이다. 이와 같은 거부할 수 없는 명분으로 미국을 압박함으로써 비핵화나 나아가 한반도 문제에 있어서 미국의 입장을 약화시키고, 북한은 상대적으로 유리한 성과를 달성할 수 있다고 판단하였을 수 있다. 

북한의 종전선언은 남한 주민들의 동의를 얻어내는 데도 유리하다고 판단하여 추진될 수 있다. 남한의 진보성향 지식인들은 종전선언을 지지하기 때문에 종전선언 채택 요구는 진보성향의 남한 정부와 연대하는 데 유리하고, 특히 전쟁을 종결한다는 명분은 남한 국민들에게 상당한 설득력을 가질 수 있다. 미국이 종전선언에 계속하여 반대할 경우 남한 국민들의 반미감정이 촉발될 수도 있고, 그렇게 되면 전쟁의 종결을 선호하는 북한과 남한 주민들의 명분이 커지면서 남한 내 보수세력과 미국의 영향력을 약화시킬 수 있다고 생각할 수 있다. 현재 남한 정부와 진보측은 종전선언에 찬성하는 입장이고, 보수측은 그에 반대라는 점에서 북한이 의도하였든 하지 않았든 이러한 효과는 이미 나타나고 있다고 판단된다. 

북한이 종전선언을 추진하는 이유가 앞에서 추정한 의도 중에서 어느 것인지는 누구도 확신하거나 확인할 수 없다. 선언정책과 실제정책이 차이가 큰 북한이라서 북한의 수뇌부만 진정한 의도를 알고 있을 개연성이 높다. 다만, 한국의 입장에서는 위 의도 중에서 가능하면 최악의 상황까지 판단하여 대비해야 한다. 안보는 기본적으로 최선보다는 최악을 상정하여 대비하는 것이기 때문이다.

북한이 선의로 종전선언 채택을 요구할 수도 있지만 동시에 공세적인 대남전략 차원에서 추진할 위험성을 배제할 수 없다면 그러한 위험이 해소되거나 확실한 대책이 강구되기 이전에는 쉽사리 동의하지 않아야 한다. 국가안보는 상대방의 선의에 의존하는 것이 아니기 때문이다.   (계속)